La tutela della salute tra emergenza epidemiologica COVID-19 e Titolo V della Costituzione

Il dottor Arcangelo Perrini, revisore contabile dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza, ci aiuta a far chiarezza e a comprendere la gerarchia delle norme

Stampa l'articolo

Dopo vari DPCM, ordinanze regionali e sindacali, il decreto-legge del 25 marzo ha precisato la gerarchia delle fonti e sistemato i diversi provvedimenti emanati in queste settimane.

Con questo contributo, il commercialista bitontino Arcangelo Perrini, revisore contabile dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza, ci aiuta a capirne di più.

 

Il decreto-legge 25 marzo 2020 n.19 “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”, entrato in vigore il 26 marzo 2020, è intervenuto a sistematizzare la disciplina dell’emergenza in relazione al sistema delle fonti e a definire, anche se in modo non del tutto riuscito, i rapporti tra il Governo e le autonomie, a iniziare da quelle regionali, nella gestione dell’emergenza presente e futura.

Per meglio comprendere la questione occorre fare un rapido excursus su quanto è avvenuto dopo che il 30 gennaio c.a. il Direttore generale dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) provvedeva a dichiarare il focolaio internazionale di COVID-19 un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale

Il giorno successivo, 31 gennaio, il Consiglio dei Ministri del Governo italiano deliberava lo “stato di emergenza nazionale”, ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 1 del 2018 (codice della protezione civile). In particolare, con questo provvedimento il Governo deliberava, per la durata di sei mesi, lo “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili”, prevedendo la possibilità di intervenire a mezzo di ordinanze emanate dal Dipartimento della protezione civile, in deroga a ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

È opportuno ricordare che le ordinanze di protezione civile emesse nell’ambito di uno stato di emergenza di rilievo nazionale possono essere adottate «in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea. Le ordinanze sono emanate acquisita l’intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate» (art. 25, d.lgs. 1/2018).

Ne consegue che da quel momento la situazione veniva inquadrata nel novero degli eventi emergenziali di cui all’art. 7, lett. c), d.lgs. 1/2018, ossia tra le «emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24» 

Nei giorni immediatamente successivi si susseguivano una serie di ordinanze da parte di enti locali delle zone prossime ai primi focolai di contagio (ad esempio il Comune di Codogno in data 21 febbraio). Provvedimenti fondati sulle disposizioni contenute nel Testo unico degli enti locali (d.lgs. n. 267 del 2000). In particolare, all’art. 50 si prevede il potere del sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale”. Nel caso in cui l’emergenza superi il territorio comunale, l’art. 50 citato prevede che “l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”. Ed è quanto accaduto, visto che l’emergenza epidemiologica ha ben presto superato gli ambiti dei singoli comuni per assumere una valenza territoriale assai più ampia.

In questo quadro, occorre ricordare che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione ha introdotto una serie di principi di straordinario valore istituzionale soprattutto per quanto riguarda la diversa ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. La riforma costituzionale del titolo V, parte seconda, della Costituzione ribalta il criterio contenuto nel testo originario dell’articolo 117 del testo originario: in precedenza allo Stato era rimessa una competenza legislativa generale ed alle Regioni ad autonomia ordinaria residuava la potestà di legiferare in un elenco ristretto di materie.

Con la riforma il rapporto cambia. Lo Stato diviene titolare di una potestà legislativa esclusiva in talune materie tassativamente individuate all’art.117 c.2: in campo sanitario la lettera m) stabilisce la competenza “nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Al di fuori di tali materie, la competenza legislativa di tipo esclusivo è attribuita alle Regioni (art.117, comma 4).

Inoltre alle Regioni è attribuita una competenza legislativa concorrente (art.117, comma 3) da esercitarsi in materie ben definite fra le quali sono previste la “tutela della salute” e la “protezione civile”, spettando dunque allo Stato fissare i principi generali e alle singole Regioni la normativa di dettaglio

Occorre sottolineare che nelle materie di legislazione concorrente alle Regioni spetta anche la potestà regolamentare ai sensi dell’art.117, comma 6.

Questa ripartizione ovviamente può porre dei problemi di coordinamento in caso di situazioni di necessità e urgenza che giustifichino il ricorso a misure straordinarie. A tale proposito, l’art. 32 della legge n. 833 del 1978 (istitutiva del servizio sanitario nazionale) prevede che il Ministro della sanità possa emettere «ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni», ed analogo potere di emettere ordinanze nelle medesime materie viene attribuito anche al Presidente della Giunta regionale (oltre che al Sindaco), con efficacia limitata al territorio regionale o una sua parte.

Intanto, con l’aggravarsi della situazione, il Governo interveniva con il decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020, recante “misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito, con modificazioni, con legge n. 13 del 5 marzo 2020. Al decreto-legge seguivano una serie di decreti governativi di attuazione.

Il dl 6/2020 prevedeva che nei Comuni o aree ove vi fossero soggetti positivi al COVID-19, “le autorità competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica”. Inoltre, il testo del dl 6/2020 stabiliva che l’attuazione di tali misure di contenimento dovesse essere disposta con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti i Ministri e il Presidente della Regione competente ovvero il Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni, nel caso le misure interessassero più Regioni. Si prevedeva che, in casi di “estrema necessità e urgenza”, le stesse misure si potessero adottare, anche prima dell’adozione del dpcm, dalle autorità regionali o locali ai sensi dell’articolo 32 legge 833/78 sopra citato. Al decreto-legge de quo facevano seguito una serie di decreti governativi di attuazione oltre che altri decreti-legge.

La produzione normativa relativa all’emergenza COVID-19 era implementata con l’emanazione di ordinanze emesse sui territori dai Presidenti di Regione, e in alcuni casi dai Sindaci, contenenti misure ulteriormente restrittive rispetto a quelle dello Stato centrale, con il conseguente caos prodotto dall’incertezza su quali regole seguire nelle regioni interessate.

Esempio: limiti alle attività degli studi professionali (Piemonte e Lombardia), chiusura domenicale dei supermercati (Emilia Romagna).

Inoltre, c’è stata confusione sulle regole da seguire nelle regioni interessate dal distanziamento sociale nelle forme più rigide.

A questo punto è doveroso precisare che i decreti di Palazzo Chigi e le ordinanze dei Presidenti di Regione sono atti amministrativi “monocratici” in un sistema istituzionale che dopo la citata riforma del titolo V è basato, per rispetto dei reciproci ambiti, sull’equi-ordinazione tra Stato e Regioni.

Ecco che il d.l. del 25 marzo n. 19, come dicevamo in apertura di questo scritto, interviene a sistemare e a mettere ordine ai diversi tipi di provvedimenti emanati in queste settimane; in poche parole precisa la gerarchia delle fonti.

Col decreto legge de quo gli atti di secondo grado, adottati precedentemente alla sua entrata in vigore, vengono tipizzati in fonti primarie e si sanano molte aporie: “Sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del d.l. 23 febbraio 2020 N.6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020 n.13”. Nell’art. 2 del D.L. 25/03/2020 si ribadisce il favor per le scelte del Governo per cui “l’attuazione delle misure di contenimento di cui all’art. 1 sono adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri mentre per le ordinanze delle Regioni si individua una doppia via. Si stabilisce che “I decreti di cui al presente comma possono essere altresì adottati su proposta dei presidenti delle regioni interessate nel caso riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni ovvero del Presidente della Conferenza delle regioni e delle Province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale …”

Ai sensi dell’art.3 del decreto-legge i Presidenti di regione potranno continuare ad emanare ordinanze anti-coronavirus, considerando le limitazioni elencate nell’art. 1, in casi di specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario. Tali provvedimenti avranno efficacia fino a quando non viene adottato un dpcm che li assorbe. Le ordinanze dei Sindaci dirette a fronteggiare l’emergenza non potranno essere adottate, a pena di inefficacia, “in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di oggetto di cui al comma 1”.

In futuro, onde evitare possibili conflitti tra Stato e Regioni, è auspicabile una chiarezza sulla gerarchia delle fonti normative ed una più puntuale definizione delle materie di competenza, soprattutto, quando capitano situazioni emergenziali.

Resta ferma la necessità di un dialogo tra Stato ed autonomie locali fondato sui principi di leale cooperazione, di proporzionalità e sussidiarietà.